本文所述察哈尔部，是指清初驻牧于宣化、张家口、大同边外的察哈尔八旗。其中也包括加入察哈尔八旗的喀尔喀、巴尔虎、厄鲁特等其他部落的人。布尔尼叛乱平定，其属下的察哈尔人被押解京师，分散编入八旗满洲和蒙古佐领之内，察哈尔扎萨克旗彻底消失。乾隆二十六年（1761），清廷设都统驻张家口管辖察哈尔八旗。此后察哈尔八旗不再隶属于京师蒙古都统兼辖，成为了独立的游牧八旗。察哈尔八旗作为盟旗体制以外的“內属旗”，一直存在到清朝覆亡。所谓“内属旗”是清廷派都统直接管理的“直属地区”，所谓“官不得世袭，事不得自专”，对土地和人民没有自理权利。为了与外藩扎萨克旗相区别，人们通常把察哈尔等内属旗称作“内属蒙古”。清末出任垦务大臣的贻谷曾说过“察哈尔八旗，与古之郡县无异”。但是，在清代前期清廷并没有把察哈尔八旗当作“郡县”向内地民人开放，反而更加重视察哈尔游牧地的保护。为了防止垦地无限扩张“有碍游牧，致妨碍蒙古生计”，清廷颁布严格的禁垦令，宣布：“喀喇沁、土默特、敖汉、翁牛特等旗以及察哈尔八旗，嗣后将客留民人居住，增垦地亩者严行禁止。”此后一直到近代，清廷依然强调察哈尔游牧地不准私自招民开垦。道光二十年（1840年），有人向清廷奏陈：在察哈尔王盖素喇等处马厂，有游民私行垦种数百顷，其有妨碍于游牧者，概行禁止；无碍于游牧而已经垦种成熟之地亩，应堪丈招佃升科，勿任久漏租税。为此，清廷谕令察哈尔都统前往各处详细查明，有无游民私行开垦？是否有碍游牧？务将该处情形，据实具奏。随后，察哈尔都统复奏：“惟查土木路迤西二十余里，与察哈尔正黄旗游牧毗连，有王盖素喇，系该处王公马厂名目，内有公奕兴马厂，被家奴私垦三百余顷，无妨游牧。除俟各犯全获讯拟外，请交户部询明奕兴，如愿报垦，再行堪丈升科。”清廷著户部酌议具奏。户部提出，“察哈尔游牧厂地，例禁开垦，未便准行。请饬直隶总督、察哈尔都统，将游民一概驱逐，毋任再有私种。”清廷即令照户部所议办理。尽管清朝的禁令并没有完全阻止了内地民人进入察哈尔开垦并定居，但大大限制了内地人口进入察哈尔的数量和农垦区扩张的速度。这也就为察哈尔八旗提供了相对独立的游牧社会环境。正是在这样的相对独立的社会环境中原本已支离破碎的察哈尔部在不断吸收其他部落人口，以察哈尔八旗的形式重新构建部落整体，与六盟二十部并列，成为漠南中部最具影响力的蒙古人群体。下面将探讨在清末民初政治变迁中的察哈尔部境遇。

一、设局放垦与厅的改制

19世纪80年代以前，察哈尔的土地开垦基本限于察哈尔南部的局部地区，多属于民间的“私垦”，官府出面招垦的很少。到了19世纪80年代，由于清朝“内忧外患”的日益加剧，朝廷中不断有人提出“移民实边”的主张，要求清廷放松或变通对蒙古的旧有“禁令”，允准内地民人垦种蒙地。

同治九年（1870年），李鸿章接替曾国藩出任直隶总督后更加关注口外蒙古地方。他在陕西军营时曾派人前往口外探查蒙地情况，了解到“河套一带田土肥美，该处阿拉善额鲁特旗户，向来在游牧处所招集口内农民，前往耕田，收其租入，颇称殷富。”据此他说到，阿拉善本是游牧地方，如今得以兼治耕作，足见耕牧相资，察哈尔也可以仿照办理。光绪六年（1880年）李鸿章亲自制定“马厂报垦章程十一条”，获得清廷的批准，对察哈尔境内的王公马厂实施放垦。随之，李鸿章又派出前口北道奎斌赴张家口、独石口、多伦三厅查勘各旗（即察哈尔左翼各旗群）官荒、马厂情形，并设立地局，分派委员办理开垦事宜。从此，察哈尔左翼各旗群土地开垦由非法的“私垦”逐步走向合法的“官垦”，旗厅官员与地商户总私相授受地亩的行为受到有效的遏制。

光绪七年（1881年）五月，李鸿章在直隶省所属张、独、多三厅即“口北三厅”各旗官荒马厂开垦已有成效的基础上，向清廷呈递《酌改三厅移兵控扼折》，请求将口北三厅理事厅员改为抚民要缺，并酌照热河、奉天各州县满汉兼用成案，遇有缺出，于直隶通省满汉通（判）、同（知）、州（知州）、县（知县）实缺候补中，择其“人地相宜者”分别升调请补。

口北三厅，是直隶省口北道的派出机构。雍正年间，清廷在察哈尔左翼境内设立了张家口（雍正二年）、多伦（雍正十年）、独石口（十二年）三个厅，隶属于直隶省口北道。设立该三厅的主要目的是督催钱粮，办理刑名、命盗及蒙汉交涉等案。

在“口外情势渐变”，官荒马厂始行放垦的新形势下，李鸿章的“改制”奏请很快得到清廷的批准。李鸿章于同年九月又上《筹议三厅改缺事宜折》，将三厅理事同知正式升格为抚民同知。李鸿章在察哈尔左翼的设局招垦和三厅改制直接促成了晋省在察哈尔右翼丰、宁二厅设局开垦和实施口外七厅改制。光绪八年（1882年），山西巡抚张之洞也如法炮制，在察哈尔右翼设丰宁押荒局，办理开垦事宜。翌年对察哈尔右翼境内的山西省口外七厅施行改制，将理事通、同均改为抚民通、同。理事与抚民的区别在于理事衔主要强调司法上的管理，抚民衔则意味着对当地民人正式行使行政管辖权。理事通、同一旦改为抚民后，先前被视为“违禁私垦”的“流民”就可以在当地编籍立户，由“客籍”变为“土著”。当时，厅的改制，特别是为流民编籍立户遭到归化城土默特蒙旗方面的抵制，由此引发了山西巡抚张之洞与绥远城将军之间的争论。归山西巡抚管辖的口外七厅中的归化城、萨拉齐、清水河、和林格尔五厅建立在归化城土默特旗境内，当张之洞对上述五厅进行调查，准备实施改制时，绥远城将军丰绅表示反对。绥远城将军丰绅根据土默特左右两翼十二参领联衔禀报，上奏清廷对于在归化城土默特旗界内“编立民籍”表示反对。其主要理由是: 土默特蒙古界内，除五厅民户万数余家所耕种官地，其余皆为蒙古人户口地或游牧草场。而各厅集镇商家、村庄农民，多系只身贸易佣工，每年春出口外，冬归关内，并非土著，皆系流民。况且本朝定鼎以来，蒙、民(汉)各有分晰，内地、外藩治理不同，以边墙为界，其内俱系府厅州县，其外俱系蒙古部落游牧草场。一旦在土默特旗界内，为流民编籍立户，该流民等必日聚月广，占据蒙古牧地，造成“鸠夺鹊巢”之势，实与蒙古生计大有妨碍。张之洞则认为归化城土默特是内属蒙古，不同于外藩蒙古，初非“君国子民”者，后又由晋省设厅分治，实际与内地州县无异。况且清朝建立以来的二百余年中已有数十万户汉民迁入土默特从事各业。现在绝不可以把他们驱逐回内地。既然汉民不能驱逐，就应当为其编籍立户，使之定居于蒙地，以安心从业。清廷最终认为张之洞所述“字字切实”，而绥远城将军等前奏则“毋庸置议”。这样，张之洞便变成为这场争论的赢者。当时，在察哈尔八旗却未出现类似归化城土默特的抵制情形，这说明察哈尔八旗较之归化城土默特，其对于清廷的“直属性质”更加显著，所以无论放垦还是改制只有俯首听命。

李鸿章、张之洞等封疆大吏率先破除清朝“例禁”，设局放垦察哈尔游牧地和对口外诸厅的改制，大大加快了察哈尔南部由牧转农的进程，为后来的全面放垦和筹划设省奠定了基础。

二、清末全面放垦蒙地与筹划设省

光绪二十六年十二月十日（1901年1月29日）清廷发布上谕，宣布施行“新政”。“新政”伊始，蒙地开垦和蒙旗改制即成社会舆论所关注的焦点之一，清政府不得不予以重视。其时，山西巡抚岑春煊向清政府呈递了《筹议开垦蒙地折》，着重提出了开垦蒙地以筹款项的问题。清政很快批准岑春煊的奏折，还应岑春煊之举荐，任命兵部左侍郎贻谷为“钦命督办蒙旗垦务大臣”，前赴绥远城，督办伊克昭、乌兰察布两盟及察哈尔八旗的垦务。清政府派遣贻谷督办西盟垦务的同时，在内蒙古东部各蒙旗也推行放垦蒙地。与西二盟不同的是，东部各蒙旗垦务主要是由东三省将军（东北改省以后为巡抚）、热河都统等督办的。

光绪二十八年（1902年）四月，贻谷来到绥远城后，首先设立督办蒙旗垦务总局等办事机构。随后又陆续分设丰宁垦务局，负责察哈尔右翼垦务；设张家口垦务总局，负责察哈尔左翼垦务。由于乌、伊两盟各旗一致反对放垦，贻谷改变原先的计划，“暂缓会商西盟垦务，趁便赴察哈尔，先行筹办右翼旗清垦事宜。”这样，察哈尔八旗首先被开垦，八旗四群内，除了留下官兵随缺地、公共牧厂、牧丁养赡地等外，其余一律接受垦务局勘丈，全部放垦，招民承领。至1905年，对察哈尔八旗官私牧厂的清理和丈放工作基本结束。从此，“察哈尔八旗便一如内地，地户再无法逃租避赋，地商再不能私吞旗租，蒙旗再不能私放私垦，国家再不会坐失地利，”清政府尽可以坐收察哈尔八旗之地利了。此后，察哈尔八旗便进入由官方主导招民放垦的历史时期。

随着放垦蒙地的全面推进，清政府又采取了一项新的举措，即增设厅县。在内蒙古蒙汉杂居的区域，旗管蒙古人，县管汉人，实行蒙汉分治，这是清朝一贯的政策。清末放垦期间的设治虽说是清朝既定政策的延续，但也呈现出与清代前期不同的特点。清代前期的厅县是以渐进的方式逐步设立的，一般是移民垦殖在先而设置厅县在后。而清末设治则与放垦双管齐下，甚至先设治而后招民放垦，其目的是要以设治推进放垦。贻谷赴绥远城督办垦务后，山西省布政使赵尔巽提出，蒙地“非分设厅治，未易收长治久安之效”。他解释道：“自察哈尔牧界议垦开荒，凡隶右翼四旗者，民蒙粮赋词讼均归丰、宁两厅经理。自乌兰察布、伊克昭两盟牧界私租私垦日多，凡寄居汉民词讼皆归归、萨各厅审理。疆域日拓，事务日繁，……皆有查察不及，防范难周之患，自非分设厅治，未易收长治久安之效。” 赵尔巽的建议最终为清廷所采纳，得以付诸实施。光绪二十九年(1903)，在察哈尔右翼境内增设陶林、兴和二厅。

清政府在内蒙古大力推行放垦和增设厅县引起了社会舆论的广泛关注，于是朝廷内外不断有人提出各种各样的筹蒙改制建议和设想。光绪二十九年，又是赵尔巽（此时已移任湖南巡抚）呈《通筹本计条陈》提出：“查历代之制，内地治以郡县，边外治以军府，然汉之河西列郡至今仍隶版图，唐之安西北庭未及，仍沦异域，是治边外，军府仍不如郡县，确有明证”。接着他以“崇实之于奉天，铭安之于吉林，先后奏请增设郡县，左宗棠于西事甫定，即有不可不设行省之议”为依据，主张内外蒙古也要改建行省。从此，蒙古是否应改省，引发了广泛的讨论。

1905年，练兵处军政司副使姚锡光在其上练兵处王大臣的《实边条议》中提出了在内外蒙古分建行省的设想：内蒙古分为东西两省，以直隶边外承德、朝阳两府共六州县及口北三厅为东省；从三厅西界画一直线，北抵外蒙古，凡东四盟蒙古，察哈尔左翼皆隶东省。直线以西，以山西、陕西、甘肃边外诸部，察哈尔右翼，绥远城将军所辖之土默特蒙古，西二盟蒙古，新设口外各厅，宁夏将军所辖之阿拉善厄鲁特蒙古皆隶西省。外蒙古则划分为东、西、北三个省。最后他断言：“诚使国家奖励有法，提倡得人，不出五年，漠南诸部，凡可垦之地，可全数放垦，土地既开，人民自聚，理财练兵，俱有所藉手可举。以郡县之法治之，其滂渤横溢，可计日以待。”这是清末有关蒙古改设行省的各种奏议中提出比较具体的设省构想的一则史料，其中第一次提出了将察哈尔左右两翼分别划入东西两个不同省份的建议。姚锡光之后，给事中左绍佐以“西北空虚，边备重要”，拟请设立行省，其设想与姚锡光基本类似，即热河、绥远均改为行省，以直隶省的承德府及张家口、多伦、独石口三厅为热河省之辖区；以山西省丰镇、宁远二厅和新设诸厅，察哈尔右翼四旗以及乌兰察布、伊克昭二盟为绥远省之辖区。也是欲将察哈尔左右两翼划入两个省。1907年5月，时任两广总督的岑春煊上《统筹西北全局酌拟变通办法折》，从统筹西北全局的角度着重阐述了蒙古各部的改制问题。他认为蒙古的改制，应该先从热河、察哈尔、绥远办起。拟以承德、朝阳二府合卓索图、昭乌达二盟各旗，设热河省；以直隶张家口、独石口、多伦诺尔三厅，山西丰镇、宁远、兴和、陶林四厅，察哈尔左右翼及锡林郭勒盟，取元上都开平路之称，设开平省；以山西归绥道之归化、萨拉齐、托克托城、和林格尔、清水河五厅，新设武川、五原、东胜三厅，合乌兰察布、伊克昭二盟及阿拉善旗，并陕晋向理蒙务各州县隶之，设绥远省。以上三省，统称为北三省。这里岑春煊第一次提出了察哈尔单独建省且包括锡林郭勒盟的设想。1907年7月，热河都统廷杰上奏清廷，不赞同岑春煊的“北三省”计划，而主张基本按照左绍佐的设想内蒙古只设两个省，以期使未来的热河省占有更多的地盘。当时在内蒙古西部督办蒙旗垦务并兼任绥远城将军的贻谷则很赞赏岑春煊的计划，所以对拟设三省的行政区划并没有提出异议，而是着重强调了改省的迫切性。 

同年9月，察哈尔都统诚勋上奏清廷，提出：“筹边当以近边为入手，近边尤当以近畿为入手”“察哈尔者京师之项背，宣（化）、大（同）之门户，恰（克图）、库（伦）之后路”，万一俄人长驱南下，使京师有“扼颈拊背”之患。故论改制，则察哈尔比热、绥尤为急。“拟请以察哈尔与绥、热皆列为行省，为北三省，布置一切。除岑春煊原议外，别请以直隶之宣化，山西之大同二府，择要拨归察哈尔管辖，或改名北直隶，如东三省例，置总督一员辖三省，或即名曰宣化省，仍兼辖于直隶总督，设巡抚一员兼都统。” 察哈尔都统诚勋虽赞成岑春煊的计划，但他认为仅按岑春煊所划分的地方，察哈尔不足以成为一个独立的省份，所以提出了将宣化、大同二府划归察哈尔的想法。这是察哈尔都统关于察哈尔设省的最初设想。 

清末相关各将军、都统等虽有在内蒙古设省之议论，但由于各方面条件尚不够成熟，设省终未能提到清廷的议事日程上。后来，辛亥革命爆发，清政府未及推行内蒙古的改省而覆亡。察哈尔的设省便成为清朝所留下的“遗产”而由中华民国政府去逐步完成。

三、民国北京政府的“蒙古待遇条例”与察哈尔特别区的设立

中华民国成立后，于1912年3月15日以阿穆尔灵圭为首的蒙古王公联合会向袁世凯提出十一条“优待蒙古”的要求。上述“优待蒙古”要求中就有涉及察哈尔的内容，即第八、九两条，“八、从前在蒙古所设之官，如将军、都统、办事大臣、参赞大臣等一律裁撤，凡蒙地由中央政府另设行政机关，专以蒙古世爵人民治理，其以下之职掌五族人通用。”“九、察哈尔八旗原系游牧之地，暨上都牧群、牛羊群地方，可为蒙古王公筹画生计，至已开垦设治之处，除设治照旧外，其所入租赋亦划归筹画王公生计之用。”由此可见，蒙古王公们要求将察哈尔这样设都统治理内属蒙古地方返还给蒙古王公，由“蒙古世爵人民”治理，并将原先的各牧群分给蒙古王公，已设治地方的租赋也要“划归筹划王公生计之用”。这是驻京蒙古王公们在清朝覆亡民国初兴之际向民国政府提出的颇有胆识的利益诉求。其所思所想与清末将军、都统等提出的“设省”想法完全是相反的。

8月19日，经过北京政府修改后的《蒙古待遇条例》正式公布，上述“第八条”即被删除，而与察哈尔有直接关系的“第九条”则修改如下：“察哈尔之上都牧群、牛羊群地方，除已开垦设治之处仍旧设治外，可为蒙古王公筹画生计之用”。从民国政府公布的《蒙古待遇条例》看，察哈尔都统完全不可能裁撤，而且察哈尔已设治地方的租赋用于筹画蒙古王公生计也是不可能的了。

1914年6月14日，民国北京政府宣布设立察哈尔特别区，命察哈尔都统按照划定区域，与直隶、山西巡按使协同办理相关事宜。 1914年7月6日，国务卿徐世昌颁布第九十一号政令即《热河道绥远道兴和道区域表》。随之，颁布《都统府官制》二十五条。根据上述文件规定，察哈尔都统管辖兴和道、锡林郭勒盟及察哈尔左翼四旗、察哈尔右翼四旗、各旗牧厂、达里冈崖、商都各牧厂地方；并管理该地区军政事务，对所辖区域内有维持地方安宁之责任，遇有特别事变或经所辖道尹之详请，认为有必要时得使用兵力。都统管辖所属区域内民政各官及巡防警备等队，并受政府之特别委任监督财政及司法、行政暨其他特别官署之行政事务。这样，察哈尔旗群由清朝时期驻防都统统辖区转变为“准省级”的特别行政区。都统虽在名称上与清朝八旗官制之都统一致，但不再是从前统辖察哈尔旗群的武官，而是成了集军事与民政为一体的省级地方行政长官，而且其职权范围由原先的内属蒙古察哈尔八旗扩展到原先的外藩札萨克旗锡林郭盟十个旗。可见，民国政府对蒙古地区施政理念和政策目标，与驻京蒙古王公这样当时内蒙古“首脑人物”所想大相径庭，而将察哈尔八旗与锡林郭勒盟一并归于察哈尔都统管辖，更是出乎所有蒙古王公之意料。这说明，所谓《蒙古待遇条例》，对于民国政府对蒙古地方的施政并无实质性约束力，而对于省县来说更是一纸空文。

随后，民国政府以“察属地处边陲，拱卫畿疆，所有理财设治，移民实边，一切要政无不根基于垦务”为由，强调禁止旗群牧厂的私垦盗垦，而鼓励通过合法途径开垦蒙地，为此颁布了一系列章程和办法。除了所有蒙旗通行的《垦辟蒙荒奖励条例》和《禁止私放蒙荒通则》两部关于蒙地开垦的重要法令外，民国政府以及地方政府还专门针对察哈尔制定了《察哈尔地区领地承垦章程》以及与之相配套的《察哈尔屯垦章程》《两翼牧场试办清丈章程》《察哈尔区域推广两翼八旗垦务办法》《察哈尔清丈章程》等一系列章程和办法。

1915年5月，民国政府批准财政部呈请在张家口设立察哈尔垦务总局。察哈尔垦务总局根据上述中央和地方法令制定了察哈尔特别区所辖蒙旗的开垦计划。首先自察哈尔八旗入手开垦，渐次推进到锡林郭勒全盟。自从察哈尔全区开垦计划实施后，察哈尔旗、群、台的开垦规模迅速扩大。到1916年五月为止，在察哈尔左右翼八旗及牧群、军台地界内已注册的垦牧公司以及垦户多达二百六十余家。

四、南京国民政府的成立与察哈尔设省

1927年，国民革命军北伐胜利，北洋军阀北京政府倒塌，国民党执政的南京国民政府正式成立，实现全国的统一。

1928年8月，南京国民政府内政部以《建国大纲》中仅有省治并无特别区之规定，提出“将特别区次第改省以昭划一”。此时绥远特别区计辖九县二设治局及乌伊二盟，察哈尔特别区计辖张北等九县一设治局及锡盟，察哈尔部八旗等。察哈尔政区范围的提议为：将口北道所属之十县划归察哈尔，而绥远省所辖县较之甚少，因此将原察哈尔特别区域所属察哈尔右翼五县即丰镇、陶林、凉城、兴和以及集宁划归绥远省。

对于特别区改省内蒙古各盟旗普遍表示反对和抵制，察哈尔八旗、锡林郭勒盟人士反应尤为强烈。1928年8月，国民党中央执行委员恩克巴图于国民党第二届第五次执监委全体会议上递交《内蒙古及青海各盟自治暂行条例》草案，要求取消蒙地改省。在此期间，察哈尔代表杭锦寿、尼玛鄂特索尔等人到南京，会见国民政府官员，向他们提出了成立“察哈尔内蒙古自治委员会分会”的想法。该委员会主旨为：（1）察哈尔蒙旗奉行三民主义，诚信拥护中央，并一致参加国民党，设立国民党察哈尔内蒙区党部，以党化蒙旗民众；（2）脱离都统统治，自行组织成立察哈尔内蒙古自治委员会，作为政治委员会分会直接隶属中央，将现有的总管均改设为委员，挑选有名望者作为主席；（3）察哈尔以旗为单位，旗政府之政治委员会由民众普选产生；（4）将与各县接壤之未开垦或开垦不完全之牧地一律返还所属各蒙旗，以作为蒙古人的生计和自治之用；今后无内蒙自治委员会之决议，不得擅自开垦蒙地，以永久保护蒙人生活。（5）察哈尔各旗群翼与县脱离统治。（6）察哈尔及内蒙须联合各旗群翼自设政治委员分会即名曰：“察哈尔内蒙自治委员会分会”，直隶中央，不受其他机关支配。（7）察哈尔内蒙自治委员会设于各旗群翼适中地点，以现在总管为委员，推资望较深者为主席。但是，国民党中央执行委员恩克巴图的所提出的上述要求未产生任何效果。9月5日，国民党中央政治会议第153次会议议决将察哈尔特别区改为察哈尔省。锡林郭勒盟与察哈尔十二旗群、达里冈崖牧厂及口北道十县划归察哈尔省，而察哈尔右翼四旗之五县划归绥远省。

1929年1月1日，原属察哈尔的丰、凉、兴、陶、集五县正式被绥远省政府接收。由于上述五县原为开垦察哈尔右翼四旗土地而设的县治，这些县与察哈尔右翼四旗并存，因此不可避免地出现了“一地二管”的现象。自该五县被划入绥远省之后，察哈尔右翼四旗惟恐随同该五县划入绥远省。于是察哈尔右翼四旗各总管们分别电呈察哈尔省政府并国民党中央党部、国民政府、蒙藏委员会，提出：“……就右翼四旗历史统治上及文化生活习俗上，并地势与蒙族关系上，各有特异情形，万难随同该五县划归绥远”。国民政府允准其呈请，“旋以五县划归绥区，而四旗仍暂属察”。由此看来，由于察哈尔右翼四旗总管的极力反对，察哈尔右翼四旗才得以暂时隶属于察哈尔省。

在北京政府设立的察哈尔特别区基础上，国民党一上台即实施蒙地改省，这说明北京政府与南京政府的对蒙政策和“治边”方针是一脉相承的。察哈尔设省之后，国民政府将原先察哈尔全区垦务总局裁撤并入省实业厅内，内设放垦、清丈、收价等三处，继续推行垦政，察哈尔省当局依旧以推行移民垦殖为首要任务。

被划入察哈尔省的锡林郭勒盟十旗以及察哈尔十二旗群对南京政府和省政府继续开垦蒙旗土地表示不满和反对。1929年6月14日，锡林郭勒盟副盟长德穆楚克栋鲁普通过察哈尔省政府呈文蒙藏委员会，请求保留蒙旗未垦之地，永作牧场。7月，经蒙藏委员会大会决议原案转呈行政院，农矿部等中央机关核实，又经蒙藏委员会第十八次常会共同讨论后提出察哈尔盟旗地亩一时尚不宜开垦，拟准如所议，将未垦之地仍旧划作牧场。但是，这一提议并未在地方得到有效执行。同年，察哈尔省建设厅颁布《蒙旗放垦办法六条》，事实上重申了前政府颁布的开垦章程之有效性，并以延长领垦生荒之升科年限的办法来鼓励内地农民放垦察哈尔旗群及台站的土地。1930年3月，又制定《察哈尔省奖励蒙民种地办法》，鼓励蒙古人承垦土地，以事农耕。

该两项垦荒条例，大大加强了察哈尔旗群开垦的成效。移民、垦殖仍旧成为促使察哈尔八旗社会面貌发生急骤变化的主要因素。由于垦地规模日渐扩大，农民人口迅猛滋长，导致原有的县治无法负荷，地方政府向中央呈请增设设治局以资管理，由此1934年5月在察哈尔左翼旗群界内同时增设了三个设治局。

察哈尔设省后，随着移垦设治的不断推进，察哈尔八旗作为一个部落整体存在的根基受到多重冲击和分解，最终导致左右两翼走向分离，渐渐失去固有的特质。

文/苏德毕力格